Une requête CCI est un recours préalable légal : le jeu dangereux du Conseil d’État

Le 29 mai 2019, le Conseil d’État a rendu un avis qui, s’il n’est pas dans l’immédiat susceptible de bouleverser le paysage des procédures de responsabilité médicale contre les établissements publics de soins, invite à plus long terme à douter de la pérennité même du système amiable des C.C.I.

Cet avis dit :

« Il résulte des articles L. 1142-7, R. 1142-13 à R. 1142-18 et R. 1142-19 à R. 1142-23 du code de la santé publique (CSP) que la saisine des commissions de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, dans le cadre de la procédure d’indemnisation amiable ou de la procédure de conciliation, par une personne s’estimant victime d’un dommage imputable à un établissement de santé identifié dans cette demande, laquelle doit donner lieu dès sa réception à une information de l’établissement mis en cause, doit être regardée, au sens et pour l’application du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative (CJA), comme une demande préalable formée devant l’établissement de santé. »

Il est vrai que la marge de manœuvre de la Haute juridiction administrative, explicitement invitée à se prononcer sur cette question, était réduite : le formulaire standardisé requis par toutes les C.C.I. pour qu’elles soient valablement saisies s’intitule ni plus ni moins que « demande d’indemnisation » ! Il sera intéressant de vérifier dans l’avenir si des requêtes sur papier libre, formulées de façon plus ambiguës, notamment aux fins de simple conciliation, demeurent bien des recours préalables légaux au sens de l’article R. 421-1 du C.J.A.

On doit y voir un avantage immédiat ; peut-être d’ailleurs était-ce celui recherché par cet avis. Lorsqu’une victime d’un accident médical, déçue par l’insuccès de sa démarche devant la Commission, a saisi d’emblée la juridiction administrative, son recours est susceptible d’échouer. Rappelons à ce sujet que toute demande indemnitaire judiciaire qui n’est pas précédée d’une demande préalable rejetée, explicitement ou implicitement, est irrecevable, désormais sans possibilité d’être régularisée en cours d’instance (C.J.A., arts. R. 421-1 et R. 421-2 post décret « JADE »).

C’est dire que toutes les procédures qui ont été engagées sur ce modèle malheureux vont ainsi pouvoir être miraculeusement sauvées : la C.C.I. fait elle-même office de recours préalable, et permet derechef la recevabilité des prétentions judiciaires. Ouf…

Il nous semble cependant que le bénéfice de l’avis commenté s’arrête là, et qu’au contraire les raisons de s’en inquiéter pointent ; et peut-être l’emportent.

Car dès la règle posée, le Conseil d’État s’empresse d’en tirer la conséquence la plus redoutable pour les justiciables : la course des délais de recours contentieux. Le point six met les deux pieds dans le plat, et l’énonce de la façon la plus nette : « la réception de la demande mentionnée au point 5 par la commission de conciliation et d’indemnisation fait courir le délai de deux mois au terme duquel, en vertu de l’article R. 421-2 du code de justice administrative, le silence gardé par l’établissement fait naître une décision implicite de rejet ».

Faudrait-il donc alors obligatoirement saisir le tribunal administratif dans les « deux mois plus deux mois » de la saisine ? Alors même qu’il s’est agi d’éviter la voie contentieuse en privilégiant la voie amiable de la C.C.I. ?

Heureusement non, et le Conseil d’État inscrit opportunément deux bémols sur sa partition.

Le premier est tiré du Code de la santé publique, et est propre à la procédure même devant les C.C.I. L’article L. 1142-7 dudit code énonce que « la saisine de la commission suspend les délais de prescription et de recours contentieux jusqu’au terme de la procédure ».

Le Conseil d’État en tire la conséquence logique que rien n’est à entreprendre tant que la Commission n’a pas achevé sa mission, qu’elle le fasse par la notification d’un avis (quel qu’en soit le sens) ou par le constat d’un échec de la conciliation.

Sur ce point donc, sauf changement de la loi, les choses resteront entendues : une procédure C.C.I. demeurera un temps de paix judiciaire, pendant lequel les hostilités contentieuses sont bien suspendues, sans compromission des droits des plaignants.

Le second bémol est infiniment plus problématique. Il est tiré du Code des relations entre le public et l’administration, et pose en substance que tant que l’établissement public de soins n’a pas explicitement notifié à l’usager victime qu’une décision implicite de rejet est réputée rendue après deux mois de silence, en mentionnant de surcroit les voies et délais de recours, rien n’est à entreprendre.

Autrement dit, sans notification idoine, pas de course du délai de recours contentieux ; et l’on pourrait donc là encore se dire que désormais, on fera comme avant.

De fait, au moins n’avons-nous pas grâce à cela à nous ruer vers une révision de case enfiévrée pour inonder les tribunaux administratifs de requêtes urgentes.

Tout au plus on gardera en mémoire le redoutable arrêt d’Assemblée du 13 juillet 2016 (« Czabaj », n° 387763) qui a enfermé toutes les actions administratives dans un « délai raisonnable » d’un an, sauf circonstances exceptionnelles, à compter du moment où le justiciable déçu devait bien savoir que l’administration contre laquelle il fait valoir un droit le lui refuse. Les tribunaux administratifs en ont fait une gourmande application en matière de responsabilité médicale, et estiment que lorsqu’une victime d’accident médical a saisi une C.C.I. pour indemnisation, le refus dont elle a connaissance à l’occasion de cette démarche (mémoire du CHU, courrier de refus de l’assureur, avis défavorable de la Commission…) l’oblige à agir dans l’année. Au moins le Conseil d’État ne semble-t-il pas aller dans ce sens.

Mais soyons plus prospectifs.

S’il venait à se trouver, pendant le temps même de la procédure C.C.I., qu’une information soit délivrée au plaignant par l’établissement public de soins que sa demande d’indemnisation est explicitement refusée – sans attendre l’avis de la Commission -, et qu’il dispose ainsi de deux mois pour le contester judiciairement ? Pourquoi pas au sein même de son mémoire en réplique ?

Alors le jeu de l’article L. 1142-7 du Code de la santé publique perdurerait, et aucun recours ne serait ainsi à formaliser avant l’avis de la C.C.I.

Mais, une fois cet avis rendu, le piège s’ouvrirait grand sous les pieds du requérant déçu. Car il n’aurait alors plus que deux mois à compter de la notification de cet avis pour présenter son recours indemnitaire devant le tribunal administratif compétent (en ce sens, C.E., 5e et 6e, 5 juin 2019, n° 424886).

Voire, s’il est rendu un avis favorable, la Commission lui notifierait son intérêt à patienter quatre mois le temps de recevoir l’offre indemnitaire de l’assureur de l’établissement de soins… alors que son droit à recours serait apparemment ruiné dès l’écoulement des deux premiers mois !

L’on ne veut croire que telle est la perspective du Conseil d’État, et qu’il laisserait par cela créer l’illusion que des droits sont exercés, sauvegardés, alors qu’en réalité ils sont anéantis.

L’on ne veut pas plus croire que les établissements publics de soins prendraient de telles malheureuses initiatives informatives au cours des procédures C.C.I. à venir. Car, outre qu’une telle extraordinaire mauvaise foi mériterait sanction, on comprend bien où ces initiatives mèneraient : la ruine pure et simple de la voie amiable contre les personnes publiques. Qui en effet voudrait persister dans une prétendue voie de règlement des conflits dans laquelle des refus systématiques, avant de rien savoir au fond, seraient envoyés, et qui faute de permettre d’agir en justice convenablement en sortie, consisterait in fine en un simple – mais couteux ! – théâtre de marionnettes ?

Il faut croire que, malgré leur parenté, le Conseil d’État n’aime pas les C.C.I. D’année en année, il incite toujours plus le plaignant avisé à s’éloigner de cette voie : pas le moindre caractère coercitif aux avis, obligation fantoche de présenter des offres indemnitaires, y compris pour l’ONIAM, délais resserrés pour réagir en cas d’avis défavorable… et maintenant donc terrible aléa sur la course des délais de recours contentieux. Cela risque bien d’être trop pour la plupart des avocats intervenant en responsabilité médicale ; à coup sûr ils se détourneront plus encore des commissions.